開征房地產(chǎn)稅，必須要注意體制匹配問題

趙燕菁（廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院和王亞南經(jīng)濟(jì)研究院雙聘教授）

從本屆全國人大會議的議程看，開征房產(chǎn)稅已經(jīng)基本上在政治上形成共識并作為改革的目標(biāo)寫入具體文件。作為一種國際社會普遍征收的稅種，各國房產(chǎn)稅均有一些共性的制度性安排。但財政部副部長史耀斌所指出的那樣，中國有中國的國情，要從中國的國情出發(fā)來合理設(shè)計房地產(chǎn)稅制度。首要的問題就是推出時機(jī)問題，過去幾年土地使用權(quán)續(xù)期的討論，是試行這一稅收的最好時機(jī)。由于土地使用權(quán)是分別到期的，試行對社會的沖擊也會是局部的，有利于在實行過程中不斷完善。待到大部分土地使用權(quán)到期，財產(chǎn)稅制度也就水到渠成。但相應(yīng)的缺點就是在長過渡期里，現(xiàn)金流生成較慢。特別是在初期，很難起到主體稅種的作用。制度轉(zhuǎn)換期的“現(xiàn)金流缺口”會迫使政府繼續(xù)依賴一次的土地收益覆蓋經(jīng)常性的公共服務(wù)成本。

另一個更大的難點，就是在地方政府一級要面對稅負(fù)的“集體共識”問題。在美國，房地產(chǎn)稅是直接稅，納稅人能明顯感受到稅負(fù)痛苦。房地產(chǎn)稅的稅基由政府評估，在評估技術(shù)低下的條件下，常造成評估價值與市場價值差異較大和稅負(fù)不公。更重要的是居民能較容易對地方政府發(fā)揮影響力，所以房地產(chǎn)稅在美國是受到批評和爭議最多的一個稅種，“曾經(jīng)被納稅人公認(rèn)為最壞的稅種”。當(dāng)缺乏“集體自愿”共識機(jī)制時，房地產(chǎn)稅很容易成為社會矛盾的根源。

美國歷史上曾屢次爆發(fā)針對房地產(chǎn)稅的抗稅運動。最為著名的就是加州 13 號提案(Proposition13)和馬薩諸塞州2號提案(Proposition2)。1978 年加州政府通過的13 號提案，包括將房產(chǎn)評估價值增長上限定為 2%，限制通脹帶來的稅基增長；對房地產(chǎn)征稅，須獲得議會 2/3 以上的多數(shù)同意等。結(jié)果導(dǎo)致加州這一美國最富的州面臨破產(chǎn)的危險。“2 號提案”是馬薩諸塞州的房地產(chǎn)稅限制法令的名稱，其主要內(nèi)容是限制本州各自治市的房地產(chǎn)稅收增長，1982年正式生效。包括對當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)稅實行稅率最高封頂(2.5%)，房地產(chǎn)稅總量限制(年增長率不能超過 2.5%) 等。由于無法通過政治程序達(dá)成共識，房地產(chǎn)稅的稅率就無法獲得，最終房地產(chǎn)稅就會形同虛設(shè)。同在麻省的坎布里奇，由于麻省理工學(xué)院的醫(yī)藥和創(chuàng)投企業(yè)帶來巨大稅收，使得該地的房地產(chǎn)稅不到一河之隔波士頓地區(qū)的一半。這給我們以啟發(fā)——如何利用間接稅與直接稅、非稅收入與稅收的替代性。

所以房地產(chǎn)稅模式看似簡單易行，有現(xiàn)成的模式可循。但實際上卻由于和現(xiàn)有制度存在體系上的內(nèi)在沖突，特別是在成文法系下，操作難度極大。美國“宅地法”成功，是由于土地出讓金轉(zhuǎn)房地產(chǎn)稅是直接轉(zhuǎn)直接稅。實際的政策啟發(fā)意義在于，是否能找到一個土地使用權(quán)轉(zhuǎn)間接稅續(xù)期的模式?如果能夠設(shè)計一個機(jī)制，通過土地使用權(quán)續(xù)期，降低企業(yè)的成本，其效果等于為企業(yè)減稅。企業(yè)競爭力增加如果轉(zhuǎn)化為地方政府稅賦的增加，就可以間接為城市公共服務(wù)提供持久的稅源。這也就是所謂的“第三財政”——國企。

新加坡是一個可參考的模式。在新加坡所有住宅均按當(dāng)年價值繳納10%的附加捐，但房屋所有人若為新加坡公民、永久居民或在新加坡登記并營業(yè)的公司則可免納。如果住宅是 6 樓以上的公寓建筑時，其所有人不論何種身份均可免納附加捐。如果將新加坡視作一個城市，其收入來源對房地產(chǎn)稅依賴遠(yuǎn)小于美國和其他發(fā)達(dá)國家城市政府。新加坡政府之所以可以較少依賴房地產(chǎn)稅，一方面是可以依賴一般國家中央稅種消費稅和個人所得稅，更主要的是依賴最大的收入來源公司稅。新加坡高達(dá)87%的居民居住在政府組屋，自住住宅免稅，所以可以極大地降低本地企業(yè)最主要的成本支出項勞動力。較低的成本，又吸引更多的企業(yè)來新加坡發(fā)展。

強(qiáng)大的國有企業(yè)和主權(quán)基金(如淡馬錫)在減少政府對直接稅的依賴方面也起到很大作用。淡馬錫公司以控股方式管理著23家國聯(lián)企業(yè)(可視為其子公司)，其中14家為獨資公司、7 家上市公司和 2 家有限責(zé)任公司，下屬各類大小企業(yè)約2000家，職工總?cè)藬?shù)達(dá)14萬人，總資產(chǎn)超過420億美元，占全國GDP的8%左右。作為對政府投資的回報，公司稅后利潤的一半上交財政部。1989年，新加坡發(fā)展水平和我國今天城市處于類似階段，國立新加坡大學(xué)的3位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾對全新 500家最大企業(yè)(包括國有和私有)進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)、外國跨國公司和本地私有企業(yè)的平均利潤率分別 28.8%、7.3%和2%。國有企業(yè)的效益明顯高于私有企業(yè)。國企利潤(紅利)成為政府稅收之外的另一項現(xiàn)金流來源。這部分收入越高，對稅收的依賴就越小，政治上需要讓渡的權(quán)利也就越少。

正是基于間接稅為主的收益模式，使得新加坡保持市場經(jīng)濟(jì)國家最少的政治爭議和最高的市場效率。中國的存量制度和新加坡類似，有共識政治和強(qiáng)政府習(xí)慣，使得間接稅模式很容易和本土政治模式兼容。只要能設(shè)計出“用腳投票”而不是“用手投票”政府間競爭機(jī)制，就可以避開直接稅+政治爭議的傳統(tǒng)模式，走出一條適合中國的經(jīng)濟(jì)道路。間接稅模式在中國最大的問題，就是城市間人口的自由流動。如果不能將公共服務(wù)免稅對象同間接稅貢獻(xiàn)掛鉤，這個模式就會像發(fā)達(dá)的福利國家那樣走向破產(chǎn)。

一個可行的思路，就是將城市土地使用權(quán)免費續(xù)約同自住且在本地繳交“五險一金”掛鉤。凡是不符合這一條件的，土地使用權(quán)續(xù)期就采用房地產(chǎn)稅模式。凡是參與本地企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動（“五險一金”）而沒有其它住房的，均可享受土地使用權(quán)無償續(xù)約。按這樣的模式續(xù)期，和現(xiàn)有制度兼容性好，社會風(fēng)險小。但前提是企業(yè)必須有足夠的競爭力。有多少城市能做到這一點，還需要進(jìn)一步評估。

“第三財政”模式中的“國企”并非傳統(tǒng)意義上的“國企”，甚至不是淡馬 錫類似的“國企”。只要大眾可以通過股份參與分紅，私人企業(yè)也可以視為廣義國企的一種。還可以采用公眾基金方案。比如可將城市化 1.0 階段壟斷土地一級市場的做法移植到資本市場。所有上市企業(yè)都必須有公眾基金(如社保、養(yǎng)老等)保薦。公眾基金按上市價購買原始股并在企業(yè)優(yōu)先分紅。這一方案既可以避免對企業(yè)加稅(政府甚至可以對有公眾股的企業(yè)定向減稅)，也可以減少對房地產(chǎn)稅的依賴。通過這一制度，可以重建政府-企業(yè)-居 民間的關(guān)系。通過全民擁有資本，體現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)制度“社會主義特色”。

管理學(xué)大師彼得·德魯克曾對通用汽車總裁威爾遜說:“如果養(yǎng)老金賬戶里的錢被投資到股票市場，那么過幾年之后，這些工人將成為美股企業(yè)的擁有者”。威爾斯答道:“正應(yīng)該如此。”到了1960年，養(yǎng)老金和工會擁有數(shù)以十億計的資金，成為華爾街的大玩家。美國的實踐表明，通過資本市場獲得現(xiàn)金流可能是比房地產(chǎn)稅更加“無痛”且與現(xiàn)有體制相匹配的收益來源。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道