宅基地“三權(quán)分置”——義烏農(nóng)村土地制度改革助力鄉(xiāng)村振興

近日，義烏市福田街道江北下朱村民金景興喜笑顏開，他與村里的其他260戶村民一樣，領(lǐng)到了盼望已久的“紅本本”——不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。在義烏，這樣喜慶的場(chǎng)景已出現(xiàn)多次，2017年全市共頒發(fā)了農(nóng)村住房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證2萬多本。義烏舉全市之力深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)村和農(nóng)民受益明顯，農(nóng)民宅基地和住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到盤活，改革紅利持續(xù)釋放。
今年中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的基礎(chǔ)性改革，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心動(dòng)能。這項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，為深化改革指明了方向。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”這一改革創(chuàng)新成果是義烏市率先提出的，通過基層首創(chuàng)和近三年的改革實(shí)踐，為國家的頂層制度設(shè)計(jì)奠定了一定的基礎(chǔ)。
農(nóng)村土地改革的先行者
“盤活農(nóng)村居民最大的沉睡資產(chǎn)，讓改革紅利惠及農(nóng)民、農(nóng)村以及全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸方面。”2015年3月義烏市被列為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)以來，在守牢“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線的基礎(chǔ)上，義烏積極推進(jìn)理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。同年4月，義烏市就在上報(bào)的《義烏市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》中提出了“完善‘以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和家庭農(nóng)戶為控制標(biāo)準(zhǔn)，以多種方式實(shí)現(xiàn)戶有所居和財(cái)產(chǎn)權(quán)益’的宅基地分配模式。探索建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員相對(duì)固化、初始分配公平取得、新增成員市場(chǎng)配置的宅基地分配制度。”在全國最先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)。
2016年4月26日，義烏市委、市政府印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》明確，在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。由此，基本確立了義烏市宅基地制度改革中的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度基礎(chǔ)。
義烏市堅(jiān)持把農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新和頂層設(shè)計(jì)作為改革的重要突破口、主引擎來抓，建立完善農(nóng)村宅基地“取得固定化、價(jià)值市場(chǎng)化、權(quán)益多樣化、配置有償化、管理科學(xué)化”新機(jī)制，努力維護(hù)好宅基地的基本保障功能，實(shí)現(xiàn)好宅基地的完整物權(quán)功能，發(fā)展好宅基地的價(jià)值增值功能。從宅基地的取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保、入市流轉(zhuǎn)、有償使用、有償退出及民主管理等七方面，建立了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)“1+7+9”的制度體系，在此制度框架下積極推進(jìn)先行先試，改革多項(xiàng)成果位列全國第一。
在維護(hù)宅基地所有權(quán)方面，義烏市突出農(nóng)村農(nóng)民主體地位，通過村級(jí)組織民主管理，實(shí)現(xiàn)村集體自主實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和宅基地的自主分配。2017年，全市啟動(dòng)農(nóng)村更新改造47個(gè)村，累計(jì)拆除舊房1744戶、建筑占地17.95萬平方米，30個(gè)村已開工改造。為鼓勵(lì)農(nóng)村節(jié)約集約用地，節(jié)余的村莊建設(shè)用地可以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2017年義烏市入市成交19宗，其中18宗是村節(jié)余的建設(shè)用地，總用地107.71畝，成交價(jià)款8723.87萬元。如義烏農(nóng)村旅游“明星村”——城西街道何斯路村，將節(jié)余的6.2畝村莊用地入市用于賓館建設(shè)，進(jìn)一步帶動(dòng)村旅游業(yè)發(fā)展。村集體宅基地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上也得到了實(shí)現(xiàn)，通過改革，村集體共獲利51.26億元，其中宅基地退出復(fù)墾為“集地券”收益7.81億元，有償選位費(fèi)32億元，有償使用費(fèi)9.5億元，入市獲利0.70億元，留地安置貨幣補(bǔ)償1.25億元。
“三權(quán)分置”如何實(shí)現(xiàn)
在固化宅基地資格權(quán)方面，義烏市嚴(yán)格界定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格條件，通過“按人分配、按戶控制”實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)的無償分配，探索不同區(qū)域農(nóng)民住房保障的多種實(shí)現(xiàn)形式。2017年全市實(shí)現(xiàn)了29479戶農(nóng)戶的“住有所居”，其中新社區(qū)集聚完成協(xié)議簽訂5316戶，已安置高層公寓8208套；解決住房困難戶3010戶，治理危房戶21153戶。義烏市還規(guī)定，宅基地資格權(quán)可通過市場(chǎng)公開配置方式在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行有償調(diào)劑。2017年11月份，佛堂鎮(zhèn)坑口村以公開拍賣方式對(duì)宅基地進(jìn)行有償調(diào)劑，共成交面積573.56平方米，成交均價(jià)13726.34元/平方米。
在完善宅基地使用權(quán)權(quán)能方面，義烏市首先是大力開展農(nóng)村住房歷史遺留問題處理，對(duì)輕微違法的農(nóng)戶，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收取有償使用費(fèi)后，允許辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。目前，全市已完成農(nóng)村住房歷史遺留問題處理128個(gè)村，累計(jì)34592戶農(nóng)戶交納有償使用費(fèi)9.5億元，占全國試點(diǎn)地區(qū)總量的2/3以上。率先建立了全國首個(gè)農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，區(qū)片價(jià)格從最高25870元/平方米，逐步過渡到最低的2870元/平方米。允許合法取得的宅基地連同地上建筑物，轉(zhuǎn)讓給本市范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。已辦理轉(zhuǎn)讓登記104宗，其中跨集體經(jīng)濟(jì)組織13宗，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓91宗。持有宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證（或者農(nóng)村住房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證）的農(nóng)戶，都可以農(nóng)村住房抵押擔(dān)保方式申請(qǐng)貸款。截至目前，義烏當(dāng)?shù)?4家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款7029筆，貸款金額34.09億元，占全國試點(diǎn)地區(qū)總量的1/3以上。
義烏在農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐中，以宅基地“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)，堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)，固化宅基地資格權(quán)，完善宅基地使用權(quán)，既保障了農(nóng)民的基本居住權(quán)利，又喚醒農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，最大限度地促進(jìn)了宅基地價(jià)值的增值，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源配置，讓城市更像城市、讓鄉(xiāng)村更像鄉(xiāng)村，走出一條鄉(xiāng)村振興的特色之路。2017年全市732個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)年收入全部達(dá)到10萬元以上，農(nóng)民人均收入從改革前的2.60萬元增加到3.32萬元；新增各類經(jīng)濟(jì)主體20余萬戶。義烏全市共有宅基地20余萬宗，土地制度改革后按農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款平均每宗50萬元推算，理論上全市可盤活資產(chǎn)1000億元，撬動(dòng)了農(nóng)民沉睡的巨額資產(chǎn)，為農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興提供了新動(dòng)能。